|
Коллегия Счетной палаты Российской Федерации под
председательством Татьяны Голиковой рассмотрела результаты
экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности
государственного управления лесами Российской Федерации в
2010-2015 гг. с целью реализации стратегических направлений
развития лесного хозяйства» и контрольного мероприятия
«Проверка эффективности использования лесных ресурсов и
средств федерального бюджета, направленных на исполнение
переданных полномочий Российской Федерации в области лесных
отношений в 2014-2015 гг. и истекшем периоде 2016 г.»
(совместно со Счетной палатой Ханты-Мансийского автономного
округа - Югры).
Объекты анализа и проверки: Рослесхоз, Минприроды России,
Минэкономразвития России, Минпромторг России, ФТС России, ФНС
России, органы государственной власти субъектов Российской
Федерации в области лесных отношений (84 региона),
Департамент природных ресурсов и несырьевого сектора
экономики Ханты-Мансийского автономного округа - Югры,
Комитет по природным ресурсам Ленинградской области,
Департамент лесного хозяйства Приморского края, Служба по
контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды, объектов
животного мира и лесных отношений Ханты-Мансийского
автономного округа – Югры, Правительство Республики Бурятия.
Исследуемый период: 2010-2015 гг.
Проверяемый период: 2014-2015 гг. и истекший период 2016 г.
С докладами выступили аудиторы Бато-Жаргал Жамбалнимбуев и
Сергей Штогрин.
В целом результаты проведенных Счетной палатой мероприятий
свидетельствуют о недостаточно эффективной реализации
государственной политики в сфере лесных отношений.
Большинство регионов ежегодно не выполняют в полном объеме
переданные им полномочия. На низком уровне осуществляется и
реализация Государственной программы «Развитие лесного
хозяйства» на 2013-2020 годы». Действующее законодательство
не достаточно урегулировано.
Государственная программа «Развитие лесного хозяйства» на
2013-2020 годы»
Из 37 установленных госпрограммой показателей (индикаторов),
в 2013 г. не было достигнуто 15 (40,5%), в 2014 г. –13
(36,1%), в 2015 г. –20 (54,1%). При этом ежегодно не
достигается такой важный показатель, как «Отношение
фактического объема заготовки древесины к установленному
допустимому объему изъятия древесины»: в 2013 г. он был
исполнен на 89,7%, в 2014 г. – на 88,5%, в 2015 г. - на
81,4%.
Уровень выполнения контрольных событий по детальным
планам-графикам составил в 2013 г. 56,5% (не исполнено 10 из
23 контрольных событий), в 2014 г. - 35,7% (не исполнено 9 из
14), в 2015 г. - 61,9% (не исполнено 16 из 42).
Проведенный анализ показал, что в 2014-2015 гг. кассовое
исполнение госпрограммы не достигало плановых объемов
финансового обеспечения (в 2014 г. – 99,2%, в 2015 г. –
95,3%).
В части проверенных регионов установлено, что из 14
установленных для регинов программных показателей
(индикаторов) Ханты-Мансийским автономным округом-Югрой в
2014 и 2015 годах не выполнялись 6, Приморским краем – 8
показателей в 2014 г. и 7 в 2015 году; Республикой Бурятия –
3 в 2014 г. и 7 в 2015 году.
На Коллегии также отмечалось, что целевые показатели
(индикаторы) региональных программ не в полной мере
соответствуют показателям госпрограммы.
Так, например, из 14 показателей, установленных
госпрограммой, в программу Республики Бурятия включено только
5, в программу Ханты-Мансийского автономного округа - 8,
Иркутской и Ленинградской областей - 2, Калининградской
области всего 1 показатель.
Выполнение регионами переданных полномочий в области лесных
отношений
В рамках исполнения переданных полномочий регионы выполняют
мероприятия по охране, защите, воспроизводству и
использованию лесов.
Проверка показала, что подавляющим большинством регионов
ежегодно не обеспечивается достижение от 3 до 6 из 11 целевых
показателей исполнения переданных им полномочий в области
лесных отношений. При этом предусмотренная Лесным кодексом
норма изъятия переданных полномочий в случае их невыполнения
Рослесхозом не применяется.
Как было отмечено на Коллегии, наиболее серьезные недостатки
выявлены при выполнении регионами мероприятий по охране лесов
от пожаров, в том числе недостаточный уровень организации
работ по их предупреждению и ликвидации.
Например, по данным проверок ФБУ «Рослесинфорг» качества
выполнения регионами лесохозяйственных мероприятий в
Приморском крае в 2012 г. противопожарные мероприятия не были
проведены в полном объеме на 52% обследованных участков, а в
2014 г. уже на 77%. В Республике Бурятия в 2015 г. на 29%
обследованных участках противопожарные мероприятия проведены
с ненадлежащим качеством.
Сводные планы тушения лесных пожаров ряда регионов не имеют
должного обоснования, а их реализация не обеспечена в полной
мере материальными и финансовыми ресурсами.
Как показал проведенный анализ, ежегодно доводимые
Рослесхозом до регионов объемы субвенции на проведение
мониторинга и тушение лесных пожаров обеспечивают потребность
в финансировании только при минимальном и среднем уровне
горимости лесов. В условиях же высокой и чрезвычайной
горимости регионы в отсутствие соответствующего финансового
обеспечения вынуждены привлекать дополнительные силы, в том
числе средства других регионов, а также подведомственного
Рослесхозу ФБУ «Авиалесоохрана», что в результате приводит к
превышению лимитов бюджетных обязательств текущего года и
образованию кредиторской задолженности.
По состоянию на 1 января 2015 г. кредиторская задолженность
перед регионами по фактическим затратам на тушение лесных
пожаров вследствие привлечения дополнительных сил и средств
для их ликвидации составляла 550,1 млн руб., на 1 января 2016
г. – 665,3 млн рублей.
Наибольшая площадь, пройденная пожарами с 2010 по 2015 гг.
приходится на шесть регионов: Республику Саха (Якутия) - 2,9
млн гектар, Забайкальский край - 2,3, Иркутскую область -
1,4, Республику Бурятия - 1,2 и Амурскую область - 0,7 млн
гектар.
В ряде регионов пожарно-химические станции и пункты
сосредоточения противопожарного инвентаря не укомплектованы
средствами пожаротушения в соответствии с установленными
нормами. Оборудование и противопожарный инвентарь имеют
значительный физический износ, в частности: в Хабаровском
крае – 89%, в Республике Бурятия, Забайкальском крае и Омской
области 80%, в Республике Коми – 77%, в Республике Алтай
76,4%, в Костромской области – 73,8%, в Красноярском крае –
73,5%.
Проведенный анализ также показал, что во всех регионах в
проверяемый период наблюдалось ухудшение состояния лесного
фонда, структуры лесных ресурсов, снижения качества лесов и
эффективности лесопользования.
Например, с 2010 г. наблюдается тенденция увеличения площади
погибших и поврежденных лесов: с 2,9 млн га в 2010 г. до 5,9
млн га в 2015 г. При этом площадь лесного фонда, на которой
проводятся санитарно-оздоровительные мероприятия, ежегодно
снижается. В 2013 г. она была меньше площади поврежденных и
погибших лесных насаждений в 6,6 раза, в 2014 г. – в 11,4
раза, в 2015 г. – в 14,3 раза. «В целом по стране ежегодно
восстанавливается не больше 2,7% от объема фонда
лесовосстановления. При этом объемы лесовосстановительных
мероприятий ежегодно уменьшаются. Это привело к тому, что с
2010 года площадь лесов, требующих восстановления,
увеличилась на 7,2% и составила 32,4 млн. гектар», - отметил
на Коллегии аудитор Бато-Жаргал Жамбалнимбуев.
Одна из причин такого положения - уменьшение финансирования
мероприятий по воспроизводству лесов в 2015 г. на 15% к
уровню 2011 г.: с 3 до 2,5 млрд рублей. Показатель
госпрограммы, характеризующий качество лесовосстановления
«Доля лесных культур, созданных посадочным материалом с
улучшенными наследственными и заданными свойствами», не
выполняется.
Не принимаются регионами достаточные меры и по снижению
недоимки по платежам за использование лесов. Отмечается
тенденция ежегодного роста объема недоимок. По сравнению с
2010 г. недоимка увеличилась в 1,5 раза, и составила на 1
января 2016 г. 9,5 млрд рублей, из которых почти 6 млрд
рублей - недоимка в федеральный бюджет.
Не обеспечена постановка лесных участков, вовлекаемых в
оборот, на государственный кадастровый учет. «С 2008 по 2015
год на государственный кадастровый учет поставлено всего
25,7% от общей площади лесного фонда. До настоящего времени
не поставлены на кадастровый учет земли лесного фонда в
Республике Тыва», - подчеркнул аудитор
Давность лесоустройства более 10 лет имеют 81,5% (934 270,9
тыс. га) лесов, при этом на площади 533,9 тыс. га лесов
лесоустройство не проводилось, что приводит к искажению
сведений о количестве и качестве древесных насаждений на
лесных участках и не позволяет планировать развитие лесного
хозяйства.
Не дает нужных результатов и государственный лесной контроль
и надзор (лесная охрана), осуществляемый региональными
органами исполнительной власти. За период с 2010 по 2015 гг.
выявленный ущерб от нарушений лесного законодательства
составил 81,1 млрд рублей. При этом возмещено только 6,5% от
указанной суммы (5,3 млрд руб.). Наибольшее число нарушений
за этот период приходилось на Иркутскую область – 28,3 тыс.
случаев, Красноярский край – 10,9 тыс. и Республику Бурятия –
11,9 тыс.
Как было отмечено на Коллегии, одна из причин низкой
результативности лесной охраны - недостаточная численность
должностных лиц, осуществляющих государственный лесной
надзор. В соответствии с постановлением Правительства
предельная численность лесной охраны составляет 18 925
человек. «При такой численности, - пояснил Бато-Жаргал
Жамбалнимбуев, - контролируемая одним государственным лесным
инспектором площадь земель лесного фонда, в среднем по
стране, составляет 60,7 тыс. гектар, что не позволяет
говорить о качественном надзоре за лесным фондом». Во
исполнение поручения Президента об увлечении нормативов
численности лесной охраны Минприроды России в 2014 г.
установило новый норматив патрулирования, в 2,1 раза
превышающий существующую предельную численность. Однако по
причине отсутствия финансового обеспечения фактически
численность сотрудников лесной охраны так и находится на
прежнем уровне.
Недостатки в области нормативного регулирования
По результатам проверки была отмечена необходимость
пересмотра действующих ставок платы за пользование лесным
фондом в сторону экономически обоснованного повышения, так
как сейчас их размер не соответствует реальным рыночным
условиям использования лесов при осуществлении отдельных
видов деятельности в сфере лесопользования и не отвечает
задачам по повышению эффективности использования лесов и
увеличению доходов бюджетной системы Российской Федерации.
Как показывают данные по заключенным договорам аренды лесных
участков для осуществления видов деятельности в сфере
охотничьего хозяйства, расчетно в среднем по всей территории
Российской Федерации на один такой договор приходится лесной
участок площадью порядка 33,4 тыс. га. Это примерно в 1,5
раза превышает территории таких муниципальных образований
Московской области как Красногорский район или городской
округ Балашиха. При этом минимальный размер арендной платы
участка такой площади составляет около 1 тыс. рублей.
«Увеличение ставки платы за единицу площади лесного участка,
находящегося в федеральной собственности, при осуществлении
видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства до 1 рубля
за гектар расчетно приведет к увеличению доходов федерального
бюджета на 47 млн рублей», - отметил выступавший на Коллегии
аудитор Сергей Штогрин.
На Коллегии также была отмечена существующая неопределенность
федерального законодательства в части порядка формирования
начальной цены предмета аукциона. В результате в ряде
регионов приняты правовые акты, устанавливающие региональные
повышающие коэффициенты к ставкам платы за единицу объема
лесных ресурсов и ставкам платы за единицу площади лесного
участка, находящегося в федеральной собственности. Например,
Комитет по природным ресурсам Ленинградской области для
формирования начальной цены предмета аукциона применял
региональные повышающие коэффициенты к минимальной арендной
плате в размере 20% и выше. Кроме того, региональные
коэффициенты к минимальной арендной плате применялись в
Забайкальском крае, Иркутской области, Омской области,
Томской области и других регионах. В некоторых из них
сложилась не единообразная судебная практика по обжалованию
указанных действий.
Результаты контрольного мероприятия также свидетельствуют о
том, что действующий порядок реализации древесины, полученной
при использовании лесов, расположенных на землях лесного
фонда, недостаточно эффективен.
В ходе проверки были выявлены такие проблемы при реализации
древесины, как: отсутствие спроса вследствие отдаленности
лесных участков, высокая цена транспортировки; длительность
процесса реализации древесины, приводящая к снижению ее
потребительских свойств; оставление на лесных участках
нереализованной древесины, что приводит к нарушению правил
санитарной и пожарной безопасности в лесах; несогласованность
арендаторов, органов государственной власти регионов,
осуществляющих переданные полномочия в области лесных
отношений, и территориальных органов Росимущества.
Кроме того, не урегулированы законодательно вопросы порядка
переоценки стоимости древесины при потере товарных свойств, а
также вопросы дальнейшего распоряжения древесиной в случае ее
нереализации.
Нарушения при использовании субсидий, выделенных регионам на
реализацию полномочий в области лесных отношений
В ходе проверки установлены признаки нецелевого использования
бюджетных средств, выделенных проверенным регионам на
реализацию переданных полномочий. Так, в период 2014-2016 гг.
за счет субвенций в этих регионах осуществлялись выплаты
работникам лесного хозяйства повышенных районных
коэффициентов - в Приморском крае на сумму свыше 4 млн
рублей, в Ханты-Мансийском автономном округе-Югра на сумму
1,3 млн рублей.
Проверка также показала, что в Приморском крае в 2014 г.
подрядчиками не было исполнено ни одного из 11 заключенных
госконтрактов по выполнению лесохозяйственных мероприятий с
одновременной куплей-продажей лесных насаждений. При этом
санкции к исполнителям работ не применялись. Субвенции (3,5
млн рублей) были возращены в бюджет.
Более того, объём переданных в 2014 г. подрядчику в
соответствии с условиями госконтрактов лесных насаждений
стоимостью 23 млн рублей (в размере 360 тыс. куб. метров) до
настоящего времени не оплачен, в связи с чем имеются признаки
ущерба. По вышеуказанным фактам будет направлено обращение в
Генеральную прокуратуру.
Общий объем нарушений, допущенных проверенными регионами при
использовании субвенций на исполнение переданных Российской
Федерацией полномочий в области лесных отношений, в 2014 г.
составил 3,3 млн рублей, в 2015 г. – 13,6 млн рублей, в 2016
г. – 2,6 млн рублей.
Недостатки при исполнении Рослесхозом бюджетных полномочий
главного администратора доходов бюджета
Как показала проверка, Рослесхозом не утвержден ведомственный
акт, устанавливающий порядок осуществления отдельных
бюджетных полномочий администратора доходов бюджетов для
своих территориальных органов: при уточнении невыясненных
поступлений, при принудительном взыскании администраторами
доходов бюджетов с плательщика платежей в бюджет, пеней и
штрафов по ним через судебные органы или через судебных
приставов.
Также Рослесхозом не установлен порядок начисления платежей в
бюджеты бюджетной системы Российской Федерации центральным
аппаратом Рослесхоза в части администрируемых доходов. Как
показала проверка, операции по начислению поступлений
администрируемых доходов осуществляются только по их
фактическому поступлению, что не соответствует утвержденной
Минфином инструкции.
Проверка также показала, что суммы по искам о возмещении
вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного
законодательства, направлялись Рослесхозом в федеральный
бюджет, что не соответствует требованиям Бюджетного кодекса
РФ о зачислении сумм по искам о возмещении вреда,
причиненного окружающей среде, в местные бюджеты. Сумма
возмещенного ущерба окружающей среде, перечисленная в
2014-2015 гг. в федеральный бюджет, расчетно составила 2,8
млрд рублей.
«Эти факты свидетельствуют о необходимости повышения качества
исполнения бюджетных полномочий главного администратора
доходов бюджета», - резюмировал Сергей Штогрин.
Коллегия приняла решение направить информационное письмо в
Правительство Российской Федерации, представления – в
Рослесхоз, правительства Приморского края, Ханты-Мансийского
автономного округа – Югры, Республики Бурятия и Комитет по
природным ресурсам Ленинградской области, обращение – в
Генеральную прокуратуру. Отчеты о результатах
экспертно-аналитического и контрольного мероприятий будут
направлены в палаты Федерального Собрания.
Справочно:
По данным государственного лесного реестра, на 1 января 2016
г. площадь земель лесного фонда – 1 146,3 млн. га. Площадь
земель покрытых лесом по сравнению с 2011 годом сократилась
на 1 916,0 тыс. га, или на 0,3 %. Запасы древесины в
Российской Федерации составляют оценочно 79 700 600,0 тыс.
куб. м. Допустимый объем изъятия древесины (расчетная
лесосека) в 2015 г. составлял 699 772,0 тыс. куб. м. По
данным отраслевой отчетности Рослесхоза, объем заготовленной
древесины в 2015 г. составил 205 206,9 тыс. куб. м.
На 1 января 2016 г. заключено 74 770 договоров аренды лесных
участков общей площадью 237 718,7 тыс. га, что составляет 21%
от площади земель лесного фонда Российской Федерации. По
данным отраслевой отчетности Рослесхоза, поступления доходов
в бюджетную систему Российской Федерации от использования
лесов в 2015 г. составили 26,3 млрд рублей.
|
